Jak najlepiej chronić abonentów firm telekomunikacyjnych

W Polsce toczy się obecnie dyskusja czy dla rozwoju rynku telekomunikacyjnego korzystniejszy byłby administracyjny podział dominującego operatora, jakim jest Telekomunikacja Polska, czy też raczej oprzeć się na samoregulacji zaproponowanej przez operatora.

Za tym pierwszym rozwiązaniem optuje Urząd Komunikacji Elektronicznej, zaś drugim jest "Karata równoważności" autorstwa TP. 15 czerwca odbędzie się spotkanie w UKE poświęcone "Karcie równoważności" z udziałem innych operatorów. W konsultacjach większość z nich uznała że propozycja TP jest dobrym punktem wyjścia do dalszych rozmów. Publikujemy interesujący głos do wzięcia pod uwagę w tej dyskusji - artykuł amerykańskiego eksperta Eli Noama, profesora Columbia Business School, który ukazał się niedawno w "Financial Times". Pozwala on spojrzeć na problem z szerszej perspektywy.

Rozdział firm telekomunikacyjnych?

Widmo prześladuje europejskie firmy telekomunikacyjne: prospekt wprowadzenia przez rządy przymusowej reorganizacji poprzez rozdziały funkcjonalne.

Bruksela i kilka innych krajów chce, aby krajowe zasiedziałe przedsiębiorstwa telekomunikacyjne oddzieliły swoją sieć infrastrukturalną od usługi dostarczanej za jej pomocą, udostępniając ją na równych warunkach konkurencji. BT w Wielkiej Brytanii było wczesnym przykładem i pomysł się przyjął. Podstawowa koncepcja podobna jest do wymogu stawianego kolejom, aby oddzieliły swoje tory od usług kolejowych, umożliwiając konkurencyjnym firmom transportowym używanie tych trakcji po niskich i niedyskryminacyjnych stawkach oraz wypożyczenie konkurencji wybranych części infrastruktury torów. Wszystko to brzmi rozsądnie. Pomysł jest promowany przez konkurencję i firmy internetowe. Ja sam byłem jego zwolennikiem przez wiele lat. Ale niedawno nabrałem wątpliwości, nie ze względu na idee leseferyzmu, ale po obliczeniu kosztów transakcji takiego podejścia oraz po przestudiowaniu akt historycznych.

Problem w omawianiu tego tematu polega na tym, ze debata nabrała aspektów wojny religijnej, w której po każdej stronie stoją zagorzali zwolennicy, wydający fatwy dla każdego, kto odstąpi od ich drogi zbawienia. Jak zwykle, prawda jest bardziej złożona. Należy zacząć od uznania, iż rzeczywiście operatorzy zasiedziali często dysponują znaczną siłą rynkową w najważniejszych elementach infrastruktury i mogliby ją wykorzystywać poprzez narzucanie wysokich cen, praktyki dyskryminacyjne oraz selekcję informacji. Rozpoznanie problemu nie oznacza jednak, że jedno konkretne lekarstwo – rozdział funkcjonalny – jest najlepszym sposobem na opanowanie sytuacji.

Następnie, należy uznać, iż źródłem takiej siły rynkowej nie jest nikczemne postępowanie ani działania ustawodawców. Podstawowym problemem, który zawsze nękał telekomunikację oraz jej odnogi, jak telewizja kablowa i obecnie internet, jest ekonomika udostępniania sieci, w szczególności silna ekonomia skali, oraz efekty sieciowe, które preferują wielkich dostawców. Dlatego też, przy ogromnym znaczeniu wolnych przepływów informacji dla społeczeństwa, istnieje odwieczne napięcie między skutecznością wielkiej skali oraz korzyściami wynikającymi z otwartej konkurencji.

Przy takich fundamentalnych napięciach, polityki rozdziału mają długa historię, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych, gdzie początki prywatnych i częściowo konkurencyjnych przedsiębiorstw telekomunikacyjnych sięgają ponad wiek wstecz. Bruksela, szukając ‘rozwiązania europejskiego’, powinna wyciągnąć wnioski z doświadczeń amerykańskich. Na przestrzeniu ostatnich dekad, Stany Zjednoczone próbowały niemalże każdego możliwego wariantu rozdziału – rozdziału funkcjonalnego, rozdziału ze względu na linie biznesowe, rozdziałów geograficznych, rozdziałów ze względu na struktury rynku, rozdziałów pod względem zarządzania i księgowości, pełnego rozdziału operacyjnego. Żadne z powyższych nie stanowiło jednak rozwiązania problemu siły rynkowej. Ostatecznie, Stany Zjednoczone zostały zmuszone do wdrożenia możliwie najbardziej radykalnej polityki rozdziału – podział AT&T 25 lat temu, który rozbił największą korporację na świecie na osiem części. Nie rozwiązło to jednak problemu. W przeszłości byłem zwolennikiem rozdziałów.
Nie tak dawno jednak przestudiowałem dane na temat rzeczywistych wyników Stanów Zjednoczonych w porównaniu z Kanadą, która zaczęła jako porównywalny system, nie ustanowiła jednak rozdziału strukturalnego. Dwadzieścia pięć lat później w systemie amerykańskim mniej było lokalnej konkurencji, badań i rozwoju, mniejszy był wzrost gospodarczy, wzrost zatrudnienia oraz wzrost kapitalizacji rynkowej. Ceny konsumpcyjne w Stanach Zjednoczonych były porównywalne, a ceny dla biznesu i ceny usług bezprzewodowych były niższe. Rozdział strukturalny mógł mieć sens w teorii, ale liczby nie potwierdzają korzyści w praktyce.

Problem polegał na tym, że rozdział w Stanach Zjednoczonych nie zadowalał się zredukowaniem rozmiaru dominującej firmy, ale usiłował podzielić ją wzdłuż linii konkurencyjnych i niekonkurencyjnych segmentów rynku. Złożoność tego rodzaju prowadziła do niekończących się wojen. W ciągu tych 25 lat amerykańska branża telekomunikacyjna była w stanie wewnętrznej wojny, częściej na arenie prawodawczej niż rynkowej. Wydano miliardy w poszukiwaniu zgody lub opóźnień. Wydano miliardy na procesy i orędowanie na rzecz precyzyjnych definicji rynków i dozwolonych działalności. A ponieważ telekomunikacja jest w bardzo dynamicznej fazie zmiany, walki te nigdy nie ustały, spowolniły za to wprowadzenie innowacji. Częściowo w rezultacie powyższego, amerykański sektor komunikacyjny, który był jak dotąd w fazie najwyższego zaawansowania ćwierć wieku temu, obecnie jest przyzwoitym średniakiem.

Podejście Brukseli będzie miało podobny rezultat. Określenie, co poszczególne części jednej firmy robić mogą, a czego nie mogą, będzie niekończącym się źródłem kontrowersji. Rozdział nie rozwiąże również problemu niedyskryminacyjnych cen monopolistycznych. Nie rozwiąże on także kwestii selekcji informacji, dopóki te same restrykcyjne praktyki są stosowane wszędzie. Te kwestie nadal trzeba by uregulować. Jeżeli ceny będą zbyt wysokie, mniejsi przedstawiciele konkurencji poniosą porażkę i będą gorzko narzekać. Z drugiej strony, jeśli ceny będą niskie, dostawcy sieciowi nie będą zbyt chętni do inwestowania w modernizację, ponieważ w efekcie będą proszeni o subsydiowanie konkurencji, ponosząc jednocześnie całkowite ryzyko. Co więcej, przy niskich cenach użytkowania sieci firmy wiodącej lub jej elementów, konkurenci będą mniej chętni do tworzenia własnych sieci. Dlatego też, prawodawcy będą wiecznie wciągani w wysoce polityczne działania równoważące na rzecz sprzecznych celów.

Z drugiej strony, użytkownicy i konkurencyjni dostawcy sieciowi skorzystają na rozdziale funkcjonalnym, przynajmniej na krótką metę. Efekty słabszej modernizacji sieci odczują dopiero po pewnym czasie. Pojawia się więc pytanie, czy można uzyskać efekty pozytywne przy mniejszej ilości negatywnych. Odpowiedź brzmi tak. Rozdział jest narzędziem, nie celem. Istnieją inne, prostsze i tańsze, narzędzia do osiągnięcia tych samych uzasadnionych celów. Prostszym sposobem jest poszukiwanie rozwiązań niedyskryminacyjnych w sposób bezpośredni, a nie kombinując ze strukturą przedsiębiorstwa. Można to osiągnąć poprzez regulacje prawne i ustawodawstwo, ale sposobem bardziej skutecznym mogą być porozumienia umowne dla danej firmy. Nadszedł czas, aby firmy wiodące, konkurencja i prawodawcy zawarli wielki układ. Porzucają w nim pomysł rozdziałów – które nie są celem, ale narzędziem – na korzyść określonych zobowiązań ze strony operatorów zasiedziałych, mających przybliżyć cele, które próbuje się uzyskać poprzez rozdział:

a. przyspieszenie inwestycji sieciowych, zwłaszcza na terenach wiejskich.

b. całkowita neutralność w stosunku do jakiejkolwiek treści z jakiegokolwiek źródła.

c. warunki praktyk niedyskryminacyjnych w stosunku do użytkowania ich sieci przez konkurencyjne firmy.

Oprócz marchewki w postaci braku rozdziału, jest jednak również kijek. Jeśli te wynegocjowane porozumienia nie będą przestrzegane zgodnie z ich zapisami i intencją, Bruksela i państwa europejskie powinny szybko przejść do działań antymonopolistycznych, zmierzających do pełnego rozpadu sprawców (korzystając ze sposobów prostszych niż w Ameryce generację temu). Taka groźba, wiarygodnie przedstawiona i zastosowana, powinna osiągnąć więcej niż dziwaczny system, w którym rozdzielone części jednej firmy działają z pozoru niezależnie, a w rzeczywistości odpowiadają przed wspólną najwyższą kadrą zarządzającą, na bazie restrykcyjnego systemu regulacyjnego.

Taki układ „społecznych porozumień” zadowoliłby wszystkie strony. Konkurencja i konsumenci zwrócą uwagę na fakt, iż siła rynkowa operatorów zasiedziałych nadal byłaby znaczna. Prawda. Jednakże, jej wykorzystywanie przez tych operatorów doprowadziłoby do ich rozpadu; takie niebezpieczeństwo zdecydowanie zachęci ich do podporządkowania się zawartym porozumieniom. A zobowiązania, jeśli zostaną zrealizowane, przyniosą korzyść zarówno konsumentom i konkurencji. Operatorzy zasiedziali, ze swej strony, wolą być całkowicie pozostawieni samym sobie. To życzenie jest nierealne. Wolny przepływ informacji stał się sprawą zbyt ważną dla gospodarki informacyjnej i społeczeństwa informacyjnego.

Dzień dzisiejszy jest dobry dla twórców polityk i kampanii do kształtowania alternatywnych przyszłości, a amerykańska historia może dostarczyć zarówno pozytywnych, jak i negatywnych lekcji. Sugeruje ona, iż rozwiązania strukturalne, chociaż atrakcyjne z intelektualnego punktu widzenia, generują znaczne koszty transakcji i opóźniają sieciową ewolucję. Istnieją lepsze sposoby ochrony użytkowników i konkurencji.

Opublikowano: 15 maja 2009

Autor: Eli Noam
Autor jest profesorem finansów i ekonomii na Uniwersytecie Columbia
Eli Noam jest profesorem ekonomii i finansów w Columbia Business School od 1976 roku. W roku 1990, po przepracowaniu trzech lat jako członek New York State Public Service Commission, powrócił do Columbii. Jest dyrektorem Columbia Institute for Tele-Information. CITI jest centrum badawczym przy uniwersytecie, które skupia się na zagadnieniach związanych ze strategią, zarządzaniem i polityką w telekomunikacji, informatyce i mass mediach elektronicznych. Oprócz działalności badawczej w CITI, Noam zainicjował specjalizacje MBA w zarządzaniu mediami, komunikacji oraz informacji w Business School oraz w Virtual Institute of Information, niezależnej instytucji badawczej o znacznym zapleczu.
Obok ponad 400 artykułów w czasopismach ekonomicznych, prawniczych, komunikacyjnych i innych, w których profesor Noam pisał na tematy takie jak komunikacja, informacja, wybór publiczny, finanse publiczne oraz ogólne regulacje prawne, jest on również autorem, redaktorem i współredaktorem 27 książek.